不正常運行治污設施排放污染物是否必然構成逃避監管？
【谷騰環保網訊】不正常運行污染防治設施排放污染物是否必然構成逃避監管排放污染物的違法行為？《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）第160條第一款，整合了《環境保護法》第六十三條第三項、《大氣污染防治法》第二十條第二款，《水污染防治法》第三十九條、國務院《排污許可管理條例》第三十四條第二項。整合后的法條，不正常運行污染防治設施仍然被作為逃避監管的方式。
“逃避監管”出現在2015年“史上最嚴”的《環境保護法》中，我們理解立法者想表達的是，對此類違法行為情節惡劣的強調，以及打擊此類違法行為的決心。在之后很長的執法實踐中，基于客觀歸責（即不考慮違法行為的主觀方面）原則，依照《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第五條、第六條、第七條規定的情形對“逃避監管排污的違法行為”進行認定。但就公布的司法判例來看，司法審查普遍將主觀過錯作為“逃避監管排污類違法行為”的構成要件，并要求行政機關對此進行舉證說明，即在2021年《行政處罰法》修訂前，司法審查并不完全認可“逃避監管排污的違法行為”客觀歸責。
修訂后的《行政處罰法》第三十三條第二款明確，“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定”，確立了“主觀過錯推定”原則，即主觀方面作為違法行為的構成要件，除法律、行政法規對主觀過錯做出明確規定，行政機關要對主觀過錯進行專門舉證外，并不需要對主觀過錯進行舉證。《法典草案》第一百六十條第一款，規定的逃避監管排污的違法行為，從法條文義描述看，排除主觀過失，強調主觀故意。在“客觀歸責”下無需對主觀過錯進行舉證，但在“主觀過錯推定”下，推定過錯是概括性的過錯，不足以證明主觀故意，更何況是“逃避監管”這種有具體故意內容的情形，因此逃避監管排污的違法行為是“主觀過錯推定”的例外情形，需要生態環境執法人員依職權對主觀故意方面進行查明舉證。
我們認為，逃避監管排污的違法行為主觀方面是，掩飾、隱瞞其真實的非法排污狀態，逃避生態環境部門對其監管。與一般的違法排污行為相比，最大的區別在于排污主體對其真實的非法排污狀態進行了掩飾，導致違法行為在日常監管中不易被執法人員發現，即逃避監管排污類違法行為的主觀方面不是追求或放任排污，而是追求排污行為不被發現。
以暗管方式排放污染物的違法行為，從暗管設置的目的、過程以及最終表現，都能說明排污主體極力掩飾其真實的非法排污狀態，避免非法排污被發現的主觀過錯，其主觀方面只能是故意，不可能過失。從證據角度看，證明暗管排污，實際證明了其主觀方面逃避監管排污的故意，因為在暗管設置（方式）上、污染物排放（結果）上都是存在逃避監管（不希望被發現）的故意。而污染防治設施不正常運行的違法行為，在實踐案件中很多是企業管理不善造成的，企業在設施不正常運行（方式）上存在管理過失，在污染物排放（結果）上存在放任的故意，在會不會被執法人員發現上則是心存僥幸，并不必然存在逃避監管的故意。因此僅以設施不正常運行的違法行為是無法推斷出該行為存在“逃避監管排放污染物”的主觀故意。現行的行政處罰法“主觀過錯推定”原則下，對于不存在“逃避監管排放污染物”的主觀故意，的設施不正常運行，在其他法律沒有特殊規定的情形下，實際不能構成違法行為，依法不應予以處罰。
“逃避監管的方式排放污染物”條款建議從兩個思路考慮進行修改：
一是鑒于《行政處罰法》“主觀過錯推定”原則，兼顧當事人合法權益和執法效率，足以在兩者之間形成了一個合理的平衡，考慮刪除“逃避監管”的表述。同時參考《法典草案》第1098條第一項，揮發性有機物污染防治設施要求，將處罰下限設為二萬元。
二是參考兩高《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條“嚴重污染環境”第五項的表述，將“不正常運行污染防治設施”從逃避監管方式排放污染物情形中去除，同時參考《法典草案》第1098條第一項，揮發性有機物污染防治設施要求，將該違法行為的處罰下限設為二萬元。
作者單位：江蘇省蘇州市昆山生態環境綜合行政執法局
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