城市公用事業公共定價與績效管理
[摘要]城市公用事業改革是當前我國經濟體制改革的重點和難點。其改革不僅涉及到經營及運作模式的轉變，也涉及到管理體制的轉型。就各國公用事業管理的方法及經驗來看，價格監管是其最重要的監管方式和手段之一。本文主要從公共管理的視角出發，借鑒和運用績效管理的理論和方法，以公共定價為切入點，分析了我國城市公用事業的特征及現行定價機制中存在的問題，就如何完善我國城市公用事業公共定價機制提出了幾點政策建議。
一、導言
城市公用事業，主要包括城市供水、節水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化等在內的城市公共設施的投資建設、維護和經營。
由于城市公用事業產品或服務與公眾的生活息息相關，承擔著重要的社會職能。長期以來，“公共生產，公共提供”成為各國公用事業的主要生產和提供方式。又由于政府所屬公用事業部門，在公用事業產品的生產和提供過程中更多考慮的是政策性因素，缺乏成本核算和效益分析，為此，企業缺乏經營自主權，生產效率低、服務質量差、普遍虧損經營、長期依賴財政補貼等問題突出。
上世紀80年代以來，“新公共管理”運動在西方國家興起。其主要特點是：在公共管理領域引入“績效管理”的概念。作為社會公共事務管理的重要組成部分，城市公用事業的“績效管理”成為公共部門績效管理的有機組成部分。績效管理可以說是當代城市公用事業改革的重要策略和工具。放松或解除管制，引入市場競爭機制或推行民營化是西方國家公用事業改革的總體趨勢。其中，最具代表性且改革較為成功的國家有英國、美國、新加坡、澳大利亞等國。這些國家通過拆分公用事業、開放市場、引入競爭機制、重建監管體系等措施，使公用事業逐步成為國民經濟的先導產業，并成為拉動需求、啟動消費的重要投資領域，有效地推動了經濟的快速增長。
二、公共定價機制與城市公用事業績效管理
1．公共定價的意義
公共定價是政府對某些特定商品或服務的收費標準進行決策的方式。合理有效的公共定價機制不僅可以克服由于壟斷經營而引起的各種弊端，促進公用事業企業生產效率和服務質量的提高，從而激勵企業發揮基礎設施的優勢，積極開拓增值服務，以求獲得更大收益。同時，由于公用事業產品與民眾的生活關系密切，也與市場其他商品和勞務的價格緊密關聯。公用事業產品的相當部分屬上游商品，通過政府公共定價或者價格管制，可以為公用事業產品或服務明確收費標準，在一定程度上起到穩定市場物價的作用。公用事業產品(服務)的價格必須反映企業的生產和運營成本，盡量地使企業保持贏利或微利。另一方面，由于城市公用事業本身具有一定的公益性特征，承擔著一定的公共責任。為此，公用事業產品或服務必須維持較低的價格水平，體現一定的社會福利性。也就是說，合理有效的公共定價，既要顧及到公用事業產品的公共屬性，同時也應在一定程度上體現經濟效益的追求；既要考慮建立價格約束機制，以刺激公用事業企業提高服務質量和效率，又要考慮公眾特別是低收入人群的承受能力。
2．公共定價原則與績效管理
從世界各國公用事業的定價原則來看，主要有兩種形式。即價格監管法和成本監管法。英法美等西方主要國家，多采用價格監管法。英國政府在價格制定過程中，采用的是最高限價模型(RPI-X)。即被管制業務的平均價格水平上漲率不能超過實際零售價格的上漲率(RPI)減去產業技術進步率(X)。而通貨膨脹率和企業效率的提高是決定價格調整的主要因素；法國對公用事業價格的監管主要體現于特許經營權的實施。首先，法國政府委托社會中介機構測算出某種公用事業產品的價格。在測算中，要考慮收支平衡、產量或消費量、經營模式變化、稅收、環保等因素。經中介機構測算得出的價格要經過市政議會討論確定。市議會要對公用事業產品的價格和企業收入進行定期地復核。如果就價格發生爭議時，可以通過專門的仲裁機構解決；美國在調控公用事業價格時，通常的做法是設立公用事業價格調節基金，對以下因素，如經營者的收益、社會承受能力、對社會總體經濟增長的影響、調價理由和措施的公開性等進行綜合考慮。
成本監管法是指通過監管、核算企業的生產和運營成本，并以此為依據確定價格標準。科學的成本核算與成本審計需要企業有完善的財務管理制度，要求物價與監管部門有效地掌握企業和行業的信息。但現實中由于政府與企業間的信息不對稱等現象隨處可見，成本監管遠較價格監管困難得多。
3．公共定價方法與績效管理
公用事業產品的價格確定，不僅取決于定價原則，同時也受定價方法的直接影響。從各國公用事業的定價方法來看，主要分為三種：即單一定價法、二部定價法和高峰負荷定價法。
采用何種定價方法，不僅受特定公用事業的行業特征、受益群體、市場供需關系、資源環境等因素的影響，同時也在某種程度上體現了政府的財力狀況以及宏觀經濟政策和社會公共管理目標等。一般而言，那些與廣大居民生活關系密切，使用范圍廣的基礎設施或服務，采用單一定價法有利于體現社會公平。又由于采用單一定價法可能出現某些領域或部門虧損，為此政府有承擔財政補貼的風險。而對于具有擁擠成本或資源稀缺、需要抑制消費、防止浪費的公用物品，則可按二部定價法或高峰負荷定價法定價，便于提高資源的配置效率。當然，除了以上三種定價方法外，在公共定價的實際應用中，還存在著許多變通形式。如用量差別價格、季節價格、時段價格、社會公益性價格等定價形式。
4．價格聽證會制度與績效管理
作為民主參政的重要形式之一，聽證會制度在西方國家應用相當廣泛。
長期以來，我國的煤、水、電、氣、熱等城市公用事業行業在提價過程中多依賴于行政力量。考慮到物價上漲等因素，雖然提高收費標準有一定的合理性，但漲價因素真的是無法通過企業自身去消化嗎?事實上，與公用事業等壟斷行業相比，其他大多數非壟斷行業的市場競爭更為激烈。如果繼續以行政力量維護公用事業的壟斷地位和利益，勢必造成行業間更大程度的不公平競爭。為此，建立和健全價格聽證會制度，由市民直接參與公用事業產品的定價，可以有效地遏制壟斷性漲價行為，進而有力地促進公用事業的績效管理。
三、我國城市公用事業的收費特征及現行定價機制中存在的問題
1．我國城市公用事業的收費特征
受計劃經濟體制的影響，長期以來，我國公用事業部門是由政府機構及其對應的事業單位經營和管理的，運營和管理成本大多依賴于財政撥款。為此，“政企不分”、“政事不分”現象嚴重，事業單位忽視經濟效益，活動行政化等弊端突出。又由于我國地方公用事業管理部門所屬企業大多在事實上壟斷著本地區公用事業的所有環節，形成了“區域性垂直一體化”的壟斷結構。國有企業獨大的壟斷經營導致企業內部缺乏激勵和約束機制，再加上又無外部競爭壓力，企業生產效率低、服務質量差、普遍虧損經營、財政補貼沉重等問題成了我國公用事業企業的通病。
近年來，隨著我國經濟的發展以及城市化進程的推進，城市公用事業的需求不斷增大，財政的壓力也隨之進一步加劇。另外，與低工資等制度相配套，長期以來我國公用事業產品的價格被人為地低標準設置，其收費既不反映成本，也不反映市場供求，因而喪失了價格應有的調節功能。例如：我國傳統的水價設定偏低，在傳統的定價體系中，僅包含了水的工程成本和水的處理成本，而沒有包括水資源價值、水管理成本和污水處理成本。近年來，隨著水資源需求量的增大，我國的水資源利用成本與污水處理成本不斷增大，導致水價與水資源成本嚴重脫節。
2．我國城市公用事業的現行定價機制及其問題
當前，我國城市公用事業產品(服務)定價遵循的是“成本加合理利潤”的原則。通常情況下，這里的“合理利潤”是事先確定且在一定期限內保持不變的。因此，成本幾乎成為我國公用事業定價的主要甚至是惟一因素。
首先，根據前文中關于公共定價原則的分析得知：成本監管遠較價格監管困難。其次，當前我國的城市公用事業大多采用國有控股、參股等經營模式，市場化、民營化程度還不高。傳統的“國企病”在公用事業單位身上表現較為突出。特別是公用事業經營中政策性虧損與經營性虧損不分，而政策性虧損又常常掩蓋了經營性虧損，導致許多公用事業企業的成本成了一筆算不清的糊涂賬。在此情況下，“成本加合理利潤”的定價原則很難發揮價格的調控作用。再加上政府對于公用事業產品的成本核算主要是以企業上報的“成本”為依據的，而由于企業在降低成本、提高創新能力方面又缺乏激勵機制，企業憑借壟斷地位獲取高額利潤的現象普遍，從而導致公用事業行業整體成本居高不下。
據專家分析，目前我國公用事業行業的實際經營情況如下：供水領域的經營狀況僅達到保本、微利；供熱領域尚處于福利補貼狀態；燃氣經營隨行就市；污水、垃圾收費在許多地區還沒有開征，處理費用完全依賴于財政支出。
四、完善我國城市公用事業公共定價機制的政策建議
1．加強價格監管，建立合理科學的公共定價體系。
筆者認為，我國公用事業的定價體制改革可以分“兩步走”。第一步戰略：在一定期間內維持現行的“成本加合理利潤”的定價原則。這是因為，當前我國的公用事業正處于改革初期，盤活國有資產、實現保值增值是重點。為此，當務之急是實現“政企分離”、“政事分離”、推行企業化運作、積極引進社會資本參與公用事業建設。又因為公用事業的前期投資金額大，回報周期長等特點，故預先設計一定的利潤或回報率，可以有效地刺激和吸引社會資本參與城市公用基礎設施建設。為此，在一定期間內維持現行的“成本加合理利潤”的定價原則具有一定的積極意義。同時，為了有效地消除政府與公用事業企業在定價過程中的信息不對稱問題，使政府定價更好地反映成本，可采取以下改進措施。如：要求公用事業企業定期公布經營狀況和成本信息，及時把握企業的經營及資金投入狀況；對企業的財務數據，委托專業、獨立的會計公司進行嚴格的核算；政府定價部門和監管部門對企業的財務數據以及中介機構的核算進行嚴格審計；政府在定價過程中比照相似企業，特別是同區域同行業企業的成本與價格，通過績效評價，確定該公用事業產品或服務的一般收費標準；政府還可以利用其監督職能，監督公用事業企業的設備采購及工程建設項目，嚴格執行公開、透明的招投標程序。
當然，除了加強成本審計外，科學、合理的“利潤率”的設置也很重要。據報道，某一城市把污水處理企業出售給某一外資企業，政府許諾其投資回報率為18%。但在實際經營中由于贏利有限，致使該市整個水務產業的其他業務利潤總和全部用來支付該外資企業的回報尚且不足，還需政府另外增加財政補貼。由于最終得不償失，政府只能以高于出售時的價格重新收購了該污水處理企業。針對上述情況，筆者認為，“利潤率”不可定得過高。因為公用事業的公益性特征，決定了公用事業不應該成為暴利行業。因此，固定利潤率的設置應參考其他行業的投資回報率。固定利潤率原則上應等于或略高于社會平均投資回報率。
從長遠來看，我國公用事業的定價體制應由成本監管法改為價格監管法。為此，第二步戰略的總體思路是：不設定所謂的“合理利潤”，參考英國的最高限價模式，針對不同的行業確立不同的定價原則，政府只規定一段時間內的“價格指標上限”。此種做法可以有效地激勵企業提高效率或通過開發新業務和產品來獲得更多的收益。
以上“兩步走”戰略是適合我國公用事業發展的戰略選擇。從長遠來看，價格監管法是理想的選擇。目前條件成熟的地方可優先推行價格監管法。但需要指出的是：無論何種價格監管形式，其最終目的在于：使價格機制發揮應有的作用，使經營者感到有降低經營成本的壓力。當然，有效的價格監管還需要政府相關管理部門間的信息互通與協調。根據我國《價格法》的規定，我國公用事業的價格監管涉及多個部門。除了中央的發展改革委員會、地方的物價局(縣級以上設置)外，信息產業部、鐵道部等也參與有關公用事業的價格制定和監管。因此，各部門間的有效協調是合理、科學定價的基礎和前提。
2．提高聽證會的法律效力，完善價格聽證會制度
近年來，無論在立法領域，還是在公共定價方面，聽證會作為一種新型的決策形式，受到了我國社會各界的普遍關注，也收到了較好的效果。我國的《價格法》規定，制定關系群眾切身利益的公用事業價格要召開聽證會。另據2002年12月1日國務院公布的《關于實行“政府價格決策聽證制度”的規定》：“實行政府價格決策聽證的項目，是中央或地方定價目錄中關系群眾切身利益的公用事業價格，公益性、服務性價格和自然壟斷經營的商品價格。”可見，從政策導向上來看，今后聽證會將成為我國公用事業定價的重要決策形式。
近年來，價格聽證會的適用范圍得到了一定程度的推廣，其中也不乏成功案例。但就目前我國各地召開的價格聽證會的總體情況來看，存在的問題卻不少。其中反應最強烈的問題有：聽證會流于形式；聽證程序不規范；聽證會代表不具有代表性；聽證會代表的意見得不到充分采納，最后的定價決定并沒有依據聽證結論等。
事實上，聽證會代表的意見多大程度被采納，是衡量聽證會是否真正反映民眾聲音，真正實現“參證議政”的重要指標。聽證會的初衷不容質疑，正因如此，如果聽證會只是各種權力機關粉飾自身需要的手段時，聽證會的社會公信力將大打折扣。聽證會代表的意見如果沒有法定權力加以保障，聽證會的效力也將難以發揮。其結果是：聽證歸聽證，定價歸定價。為此，今后我國應從法律層面上提高價格聽證會的法律地位及效力，真正做到“定價決定必須依據聽證會的結果”，使聽證會真正成為“問價于民”的有效手段。
同時，筆者認為：信息公開與規范的聽證管理是“問價于民”的前提。聽證會的最終目的是給處于壟斷地位的公用事業產品或服務定價，把壟斷價格經過消費者代表與壟斷企業的博弈確定在一個公平的價位上。要做到真正“問價于民”，就要求聽證會代表能夠辨別壟斷價格的真偽，了解企業的真實成本和費用，從而提出公正的價格建議。而信息的公開、透明是保證聽證會代表作出正確決策的前提。試想，如果連公用事業產品的投入及運行成本都一無知曉，那么價格判斷就無從談起了。
當然，從利益偏好的角度來看，普通公眾、聽證會代表往往偏好于低廉價格的設定。而公用事業企業從自身的贏利目的出發，往往不愿公開關于成本及費用的所有信息，而且偏好于提出高的收費標準。在此，政府需協調兩者間的矛盾。筆者認為，政府可以通過完善聽證會的相關制度及程序，有效地發揮其在公共定價中的調節作用。具體措施包括：物價與監管機構應加強對公用事業企業成本及財務信息的掌控，如對企業的投資總量、運營成本、原材料成本等信息予以審計并加以公布，讓聽證會代表享有充分的知情權。其次，應充分保障聽證會代表查閱、摘抄相關文件材料，并要求相關各方對特定問題做出解釋、說明的權力。再次，應保障聽證會設置充足的時間讓聽證會代表與企業進行辯論等。除此之外，還可以通過網上參與、輿論調查、投訴、公益或他益私訴等形式，建立健全價格聽證會制度。
3．統一新舊法規，加強行業公共定價管理。
我國有關公用事業產品價格的規定主要見于《反不正當競爭法》和《價格法》。但以上兩法也主要停留在原則性規定上，缺乏可操作性。如《價格法》第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營商品價格等政府指導價、政府定價時，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方的意見，論證其必要性、可行性。”
“應當建立聽證會制度”可以理解為“必須聽證”還是“有條件則召開聽證會”，目前從法律層面上來看，其界定是模糊的。另外，對價格聽證會按照什么程序召開、怎樣獲得企業的真實信息等諸多關鍵問題也沒有具體規定。今后我國有必要從法律上對召開聽證會做硬性和具體的規定，堅持公用事業產品的價格調整要“問價于民”。
另外，有關聽證會制度的規定，目前還存在新舊法規不銜接的問題。以公路收費聽證為例，1998年5月1日頒布的《價格法》中明確規定公路收費要聽證，而《收費公路管理條例》中卻規定2004年11月1日以后新建的公路收費要聽證。那么，2004年11月1日之前建設的公路是否需要收費聽證就無從知曉了。由于法律規定不統一，一些地方鉆法律空子，出現“老路”不聽證，收費不合理等問題。與公路收費類似，我國其他公用事業領域也存在著新舊法規不銜接的問題。為此，今后各公用事業的行業主管部門需組織力量，根據《價格法》的精神統一本行業的定價標準及聽證程序等，以便更好地發揮公共定價的作用，增進公用事業的績效管理。
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